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发布日期:2021年04月13日
DBO模式在基础设施建领域的应用
发布时间:2020/9/2

  转自“同舟共济建筑创新”公众号

    本文根据2019年国家初政策导向,研究DBO模式在基础设施建设领域的应用。如无特别说明,“社会投资者”、“私营机构”、“社会资本”可以互换使用。

DBO模式的起源于概念

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    随着工程项目采购模式的日益发展,最近数十年来在美国、欧洲以及中东等一些国家和地区出现了一种新型模式——DBO(Design Build Operation,简称为DBO,译成中文就是设计——施工——运营)模式,主要应用于基础设施和公共设施项目。越来越多DBO项目的成功实践和其经济高效的运作模式受到了广泛关注,FIDIC也最新编写了DBO合同条件,并在2006年年会专门对这一新合同文本的具体内容及实际应用进行了介绍。DBO合同将作为“FIDIC彩虹系列”的新成员,成为继红皮书、黄皮书、白皮书后的一款金皮书。

 

    根据美国审计总署(United States General Accounting Office,USGAO)和美国的PPP国家委员会(The National Council For PPP,USA)给DBO所作的定义,以及FIDIC的DBO专家小组成员、国际建筑工程律师Bernard Ang介绍,DBO模式的基本含义是:一国政府或所属机构将某些城市基础设施项目的特许权转让给社会投资者,社会投资者独立或联合他方组建起项目公司,负责项目的设计和建造,在项目建成后独立进行项目的管理和经营,并在项目的运营中获得投资回报和合理利润。合同期间,项目的投融资全部由政府负责,并且政府在特许权协议中始终保有对这些城市基础设施的所有权;各环节项目风险由政府和私营机构共同分担。该合同期满后,资产所有权移交给公共部门。

 

DBO模式的特点

    DBO模式除了具有转移和降低风险,提高基础设施项目的运作效率,满足社会和公众的需要,促进经济的发展等作用和特点外,其自身独具的特点主要表现为:

 

    2.1 能够有效地吸引到有经验的私营机构

    DBO模式的重心在“运营”环节。一些大型服务基础设施项目,比如垃圾处理场、焚化场等项目成功的关键是能否吸引到有经验的私营机构。这些私营机构对单个的运营合同招投标兴趣不大——在他们既没有介入也无法控制设施的前期设计和施工的情况下,他们将难以接受长期运营责任和产量规范。

 

    2.2 优化项目的全寿命周期成本

    DBO模式决定了私营机构要承担从设计到建造和运营的全过程,设计——建设——运营一体化的建造模式使项目设计阶段与其后各阶段的衔接达到整体的统一协调。私营机构承担运营,更有动力优化设计和施工,使施工工期更为合理,注重工程质量的长期可靠性以减少其运营和维护时的成本费用,最大限度地优化项目的全寿命周期成本。

 

    2.3 私营机构不存在融资风险,设计建造完成后即能获得政府支付

    从合同制定的角度上来说,由于DBO项目不必考虑私营机构在融资、资本性支出的补偿等复杂问题,合同结构更简单,这是DBO与BOT或DBFO根本的区别。在建设期,私营机构设计建造完成后即能获得政府支付,而不会在设施的使用年限内分摊到运营费用中支付。

 

    2.4 政府保留所有权和收费权,对项目具有较强的控制

    DBO与BOT另外一个显著的区别在于,BOT项目在建设完成之后私营机构即开始运营并取得利润,在项目运营期结束后再将项目移交给业主,而在DBO模式下,项目在建成后需将整个项目产权移交给业主,经业主审核后,私营机构才能进行项目的经营。因此,DBO模式下政府保留所有权和收费权,增强了业主对项目的控制权。在运营期,政府部门只需要对私营机构的运营服务付费,而无须像在BOT项目中那样需要考虑对私营机构资本性支出的补偿。

 

    2.5 投标成本高

    因为DBO模式要求一体化,所以存在招投标过程漫长、投标费用较高等问题。

 

使用DBO模式的合理性与必要性

 

    2018年12月29日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定》,在2019年3月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前,授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元,合计13900亿元;授权国务院在2019年以后年度,在当年新增地方政府债务限额的60%以内,提前下达下一年度新增地方政府债务限额(包括一般债务限额和专项债务限额)。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。

 

    2019年1月15日,国家发展改革委员会在落实中央经济工作会议精神的具体举措中指出,基础设施建设要在资金保障上下功夫,加快发行和用好地方政府专项债券,支持在建工程及补短板重大项目建设。在有效防范风险的前提下,创新基础设施和公共服务项目市场化运作的盈利模式,加大金融支持力度,充分调动社会资本积极性,更加有效地吸引外商投资。

 

    因此,在基础设施领域采用DBO模式具有宏观上的必要性与可行性。

 

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 DBO模式的应用

    从DBO模式的实践应用及其特点来看,DBO模式主要适用于通过直接融资(多为政府提供资金或贷款)的公用设施项目,并且这些项目的设计、施工、运营需要集成。这类项目或因项目本身自偿性不足,无法吸引私营机构介入;或是政府有充裕的资金来源。就实践应用而言,DBO模式主要应用于以下类型的项目:

 

    环保设施

    比如垃圾处理场、焚化场、废物转运站等项目

    城市水务

    特别是政府投资的新建水厂、污水处理工程

    高速公路收费项目

 

    根据《建筑工程设计文件编制深度规定(2016版)》的规定,建筑工程一般应分为方案设计、初步设计和施工图设计三个阶段。因此,DBO模式下,选择哪个阶段进行采购需要重点考虑。为充分调动私营机构的积极性,建议在方案设计阶段就进行采购。同时,由于国内没有DBO方式的采购文件,采购时应当根据项目的实际情况编制招标文件,具体可以参考FIDIC金皮书、世界银行发布的招标文件范本。

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